De la LOF a la apuesta por la innovación y el fortalecimiento del FONDEP

Foto referencial: Escuela Semilla en UGEL Melgar

Compartimos este artículo de Carlos Arámbulo Quiroz publicado en la revista Educacción:

El Ministerio de Educación (Minedu) publicó el 04 de noviembre la Resolución Ministerial (R.M. N° 441-2020-MINEDU), con el objeto de poner en consulta el anteproyecto de Ley de Organización y Funciones (LOF) para reestructurar el sector, donde se redefinen responsabilidades en su rectoría en relación a los gobiernos regionales, municipios e instancias de gestión educativa descentralizadas. Este reordenamiento alcanza en sus modificaciones al Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana-FONDEP (en adelante Fondo). Para efectos del presente análisis centraremos la reflexión del proyecto de LOF desde su relación con el Fondo, reconociendo la naturaleza de esta última así como su potencialidad para enfrentar un escenario que se enmarca dentro del Proyecto Educativo Nacional 2036, la emergencia sanitaria a nivel global y local. También se propone una agenda para el gobierno de transición que tiene la impostergable oportunidad de dar continuidad a la política educativa y sentar las bases para fortalecer el Fondo que permita apostar por la innovación en la educación básica como la educación superior.

1. ¿A qué nos referimos con un fondo público/peruano/ para la educación?

Cuando nos referimos a fondos públicos, nos referimos especialmente a un instrumento de política pública creados para financiar políticas públicas con los recursos que genere (públicos o privados) y a través de un mecanismo en el que se define sus reglas de juego.

El estado peruano a través del Decreto Legislativo Marco de la Administración Financiera del Sector Público (D.Leg. N° 1436) define en su artículo que los fondos “son considerados como una organización creada por ley  con la finalidad de administrar Fondos Públicos distintos a los de la entidad de la cual forma parte, definiéndose su estructura, que puede incluir un consejo directivo como máxima autoridad”. De igual forma, los fondos públicos  comprende “los flujos financieros que constituyen derechos de la Administración Financiera del Sector Público, cuya administración se encuentra a cargo del Sector Público, de acuerdo con el ordenamiento legal aplicable”.

El FONDEP es el único fondo del Ministerio de Educación creado al amparo de tres dispositivos normativos: (i) la Ley General de Educación – LGE (Ley N°28044) que crea el Fondo en su Octava Disposición Complementaria y en el artículo 91 donde se define su misión; (ii) la Ley del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (Ley N°28332) donde se establece la organización y los mecanismos de funcionamiento del Fondo, y (iii) el Reglamento de la Ley (Decreto Supremo N°005-2005-ED), que desarrolla su operatividad. A la luz de este marco, es posible irradiar sus acciones sobre la educación básica y la educación superior, a la vez que plasma una doble identidad, si lo comparamos con otros fondos públicos, relacionada con la idea de Programa y Fondo.

2. ¿Qué aspectos normativos del proyecto de LOF del MINEDU alcanzan al Fondo?

El proyecto de LOF propone, entre sus fundamentos relacionados al Fondo, cambios en dos dispositivos a nivel de la Ley General de Educación y la Ley del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana, que a continuación será analizado.

• Ausencia del carácter de intangibilidad del Fondo

Con esta propuesta se define la naturaleza de Fondo y en ella se excluye su atributo relevante referido a la intangibilidad de los recursos. El carácter de intangibilidad es inherente a los fondos públicos para que sus recursos sean ejecutados exclusivamente para los fines por los que han sido creados, protegiendo dichos recursos de cualquier eventualidad y discrecionalidad gubernamental[1].

• Restructuración orgánica del Fondo con las normas vigentes y cambio de enfoque en la conformación de sus miembros

El cambio de fondo viene con la modificación del artículo 09, donde se advierte un riesgo en la propuesta planteada en el Anteproyecto de LOF, toda vez que se pasa de una instancia intergubernamental e intersectorial a una de carácter sectorial. Esta medida excluye a cuatro actores claves: (i) Ministerio de Economía y Finanzas, que tiene un rol gravitante en las reglas de asignación de recursos públicos; (ii) la representación de los gobiernos locales y de los gobiernos regionales, aliados claves para afirmar el proceso de descentralización de las políticas educativas; y (iii) un representante del colegio de profesores.

Esta propuesta de LOF expresa un cambio de enfoque que re-centraliza la toma de decisión y deja de lado la apuesta por la pluralidad. La importancia de su máxima instancia de toma de decisiones se ha caracterizado por un tejido institucional intersectorial e intergubernamental, concordante con los fondos públicos vigentes (p.e. Fondo para Intervenciones ante ocurrencia de desastres naturales- FONDES, Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales – FED). Incluso el MEF que gestiona el Fondo Invierte para el Desarrollo Territorial – FIDT necesita en su Consejo Directivo a instancias como el CEPLAN, ANGR, REMURPE y MIDIS.

Frente a la publicación de la LOF por parte del MINEDU, se ha presentado la propuesta en varias plataformas como EDUGESTORES o el FOROEDUCATIVO, donde se han presentado recomendaciones de mejora a varios puntos del anteproyecto de ley, entre ellos los relacionados con el Fondo. También se han presentado comunicados por parte de la ANGR, de la Dirección Regional de Educación del Cusco, la REMURPE y la Comunidad de Docentes Innovadores y la Comunidad Ser Maestros han manifestado en sus plataformas sus preocupaciones sobre dicha propuesta normativa y el debilitamiento expreso al Fondo. Estos arreglos normativos propuestos en la LOF no resuelven el problema histórico que tiene que ver con la brecha de financiamiento. Lejos de potenciar su desarrollo, lo limitan en su estructura y alcance. Es por ello importante recoger las propuestas y entender el sentido pedagógico, técnico, presupuestal y político para mejorar el diseño de la política pública.

3. La agenda: Una apuesta por la innovación y el fortalecimiento del Fondo

Desde hace quince (15) años que se puso en operación el Fondo ha contado con asignaciones presupuestales inerciales que ha permitido su operación básica orientada a la asistencia técnica en el territorio (Programa), mientras que el rol de financiamiento como tal (Fondo) se ha impulsado a través de los gobiernos regionales (p.e. Amazonas, Apurímac, Cajamarca), gobiernos locales (municipalidad San Marcos en Ancash, municipalidad de Corani en Puno, entre otros) y el sector privado (p.e. Antamina). No obstante ello, al compararse con fondos de otros sectores se constata una significativa diferencia.

(*) Se calcula lo asignado por Ley de Presupuesto para el año fiscal 2020 (S/ 120,000,000) y el saldo de balance del periodo fiscal 2019 (S/ 89,342,721).

Para sentar las bases que permita fortalecer el Fondo y coadyuvar en el posicionamiento estratégico de la innovación educativa en el sector, considerando que se viene ejecutando la distribución de tabletas a docentes y estudiantes nivel nacional y que tendrán un programa formativo en los próximos meses para el buen inicio del año escolar 2021, se requiere impulsar seis acciones:

• Un fondo concordante con la orientación estratégica 8 del Proyecto Educativo Nacional, que ofrezca mecanismos de financiamiento e incentivos orientados a los logros de aprendizaje con un sentido de equidad y reconociendo la diversidad de necesidades así como la finalidad pública de la educación por encima de intereses particulares.
• Consolidar el financiamiento de la innovación educativa de la educación básica y generar condiciones para la educación superior. Entre el 2019-2020 se ha desarrollado un banco nacional de más 3,000 proyectos de innovación educativa a nivel de idea y a nivel de ejecución en la educación básica y lo que corresponde en esta fase es identificar los aliados financieros en el sector privado que coadyuven al fondo semilla. En el caso de la educación superior es vital analizar la línea de producción y su cadena de valor, de manera tal que se impulse un proceso movilizador y de financiamiento.
• Incidencia a nivel de la Ley de Presupuesto del Sector Público 2021 y los posteriores años. Es impostergable la incorporación de un articulado de ley en la que se dispone de presupuesto para la implementación de los proyectos de innovación educativa en la educación básica y superior. Si bien la crisis económica por la que atraviesa el país ha afectado de manera considerable al tesoro público, es posible destinar un fondo semilla de al menos 10 millones de soles para la implementación del 2021, contribuyendo con la educación a distancia y orientado a los logros de aprendizaje.
• Actualizar los instrumentos que viabilicen mecanismos de financiamiento a los centros de costo (II.EE) y se regulen en el marco del presupuesto orientado a resultados. El reglamento vigente consta del 2005 y se han identificado los cuellos de botella que limitarían un efectivo desarrollo del fondo en caso cuente con financiamiento que permita escalar intervenciones. De igual forma la creación de una unidad ejecutora o de un mecanismo que permita financiar el fondo con recursos de tesoro público o del sector privado. Lejos de crecer en burocracia, la apuesta se centra en agilizar los mecanismos para el flujo financiero que viabilice el financiamiento.
• Visibilizar en el anteproyecto de LOF la naturaleza del Fondo como órgano adscrito al sector, reconociendo su carácter intangible, autónomo, intersectorial e intergubernamental. El diseño de toda política pública tiene que ir más allá de las fronteras administrativas y exige como tal un proceso iterativo que dialogue con el entorno y los actores educativos.
• Abrir las fronteras para el financiamiento y el intercambio de experiencias en innovación educativa con plataformas internacionales. La pandemia ha provocado múltiples crisis y una de ellas es la fiscal, por lo que es impostergable la búsqueda de fondos internacionales. De igual forma, el intercambio de experiencias pedagógicas entre docentes de varias partes del mundo potenciarán una red que escale a nivel global y donde se compartan soluciones prácticas y concretas a la diversidad de problemáticas enfrentadas en el contexto de la pandemia.

De nada sirve si se modifican con la LOF las leyes que dan sentido a la existencia y operación del Fondo si es que dichas reformas no va de la mano con otras centradas en la Ley de presupuesto público que se aprueba cada año y donde se establecen las prioridades de Estado y de gobierno, así como arreglos en sus mecanismos para contar con un instrumentos ágil y potente. La apuesta por los cambios estructurales empieza ahora.

Lima, 16 de noviembre de 2020

[1] Esta es una regla de oro de los Fondos. Por ejemplo, Fondo de Inversión para el Desarrollo Territorial, creado mediante Decreto Legislativo N°1435, advierte el carácter de intangibilidad de los recursos en su artículo 5.

Artículo publicado originalmente en Educacción: https://www.educaccionperu.org/batallas-por-la-educacion/